30 sierpnia 2023 r. w SprachCafé Polnisch e.V. doszło do ważnego polonijnego wydarzenia. Ekspertki aktywnie działające w tematyce integracji zawodowej w Niemczech spotkały się z zainteresowanymi osobami polskiego pochodzenia w Niemczech, aby wspólnie porozmawiać i odpowiedzieć na pytania o niemiecki rynek pracy. Największym zainteresowaniem publiczności bezkonkurencyjnie cieszyła się kwestia uznawania polskich kwalifikacji zawodowych. I choć temat ten zagościł się już w przestrzeni publicznej, to ta kolektywna wiedza wciąż zbyt mocno bazuje na jednostkowym doświadczeniu i nieaktualnych informacjach. Warto to zmienić, bowiem uznawanie kwalifikacji jeszcze nigdy nie było tak ważne, jak teraz. 

Na początku przyjrzyjmy się podstawie prawnej uznania kwalifikacji zagranicznych (po niemiecku: Anerkennung ausländicher Abschlüsse). Jest nią federalna ustawa o uznawaniu kwalifikacji, potocznie znana jako „Das Anerkennungsgesetz“ a w pełnej wersji „Gesetz zur Verbesserung der Feststellung und Anerkennung im Ausland erworbener Berufsqualifikationen“ i obejmuje ustawę o stwierdzaniu zagranicznych kwalifikacji zawodowych (BQFG) oraz zmiany do kilku ustaw zawodowych. Od momentu wejścia w życie ustaw o uznawaniu kwalifikacji w krajach związkowych (2012-2014) to również poszczególne kraje związkowe (Bundesländer) są odpowiedzialne za regulacje konkretnych grup zawodów.

Federalna ustawa o uznawaniu kwalifikacji obowiązuje od 1. kwietnia 2012. W ubiegłym roku, dokładnie trzeciego maja 2022 uczestniczyłam w konferencji jubileuszowej z okazji dziesięciolecia wejścia w życie tej ustawy zorganizowanej przez Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) oraz Bundesinstitut für Berufsbildung (BIBB). Otwierając konferencję, sekretarz stanu dr. Jens Brandenburg podkreślił znaczenie owej procedury na poziomie systemowym i indywidualnym: "Uznawanie zagranicznych kwalifikacji zawodowych jest ważnym czynnikiem przyczyniającym się do pozyskania wykwalifikowanej siły roboczej w Niemczech. Gwarantuje jakość i jest ważnym instrumentem przejrzystości dla pracodawców, a jednocześnie jest formą dowartościowania dla zagranicznych wykwalifikowanych pracowników, którzy pracują w Niemczech”. Takie właśnie „działanie integracyjne („Integrationswirkung”)” przypisane zostało ustawie o uznaniu kwalifikacji, umożliwiając wykwalifikowanym pracownikom mobilność na niemieckim rynku pracy i szybką integrację w zawodach adekwatnych do posiadanych kwalifikacji zawodowych. 

Od ponad dziesięciu lat zatem istnieje prawo do przejścia procedury uznania kwalifikacji zawodowych(Gleichwertigkeitsfeststellungsverfahren lub potocznie  Anerkennungsverfahren). Prawo to ma zastosowanie niezależnie od kraju, w którym zdobyto kwalifikacje zawodowe oraz niezależnie od obywatelstwa i aktualnego miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o uznanie. Warunkiem koniecznym jest posiadanie ukończonych kwalifikacji zdobytych za granicą.

Uznanie kwalifikacji zawodowych jest konieczne w przypadku tak zwanych zawodów regulowanych, czyli takich, których wykonywanie jest prawnie chronione. Oznacza to w praktyce, że wykonywanie takiego zawodu wyuczonego za granicą jest możliwe tylko wtedy, gdy zostanie on uznany za w pełni równoważny z niemieckim zawodem referencyjnym (zawód referncyjny to najdokładniejszy odpowiednik zawodu wykonywanego za granicą). W celu dopuszczenia do takiego zawodu, oprócz określonych kwalifikacji zawodowych, często konieczne jest spełnienie dodatkowych wymagań. Dotyczy to w szczególności profesji w dziedzinie zdrowia, bezpieczeństwa lub pracy socjalnej. Uwzględniane jest również doświadczenie zawodowe. Innymi formami reglamentacji są chronione tytuły zawodowe (na przykład inżynier), certyfikaty kompetencji i wiedzy specjalistycznej dla niektórych rodzajów działalności na własny rachunek, a także dalsze kwalifikacje szkoleniowe, takie jak mistrz rzemiosła.

Przypadkiem szczególnym jest automatyczne uznawanie niektórych dyplomów z terenu Unii Europejskiej. Zgodnie z Dyrektywą 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (EU-Berufsanerkennungsrichtlinie 2005/36/EG6), zawody takie jak lekarz, pielęgniarz, dentysta, lekarz weterynarii, farmaceuta i położny, za które odpowiedzialny jest rząd federalny, należą do tak zwanych zawodów sektorowych, dla których stosuje się automatyczne uznawanie. W takiej procedurze uznawania nie ma indywidualnej oceny równoważności. Kwalifikacje uzyskane w Unii Europejskiej są uznawane natychmiast z wynikiem "pozytywnym - pełna równoważność".

Inaczej jest w przypadku zawodów nieregulowanych, które nie są prawnie chronione. Obejmują one około 330 zawodów szkoleniowych w systemie dualnym (Ausbildungsberufe), a także wiele zawodów akademickich po zakończeniu uczelni wyższych.

W  przypadku dyplomów ukończenia studiów wyższych pierwszego (licencjat) lub drugiego stopnia (magister) istnieje godna uwagi możliwość nostryfikacji dyplomów szkolnictwa wyższego (Zeugnisbewertung) przeprowadzana przez centralny urząd ds. uznawalności zagranicznego wykształcenia (Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen, w skrócie ZAB). W trakcie tego procesu zagraniczne wykształcenie wyższe jest porównywalne z niemieckim w efekcie czego ZAB wydaje oficjalne zaświadczenie. Jest ono szczegółowym opisem rodzaju, kierunku i czasu trwania studiów oraz określa akademicki ekwiwalent w niemieckim systemie wyższej edukacji. Ponadto zawiera informacje na temat możliwości kontynuowania nauki w Niemczech, uzyskania stopnia naukowego lub możliwości uznania kwalifikacji zawodowych. Dla profesjonalistów z Polski taka ocena certyfikatu nie jest w Niemczech obowiązkowa, jednak bardzo korzystna: przynosi ułatwienia przy ubieganiu się o pracę, zmianie pracy, a nawet awansie czy negocjowaniu wynagrodzenia. Dzięki świadectwu uznania w języku niemieckim firmy mogą natychmiast rozpoznać umiejętności i kompetencje zagranicznych specjalistów. Zaświadczenie o równoważności świadectwa ukończenia szkoły może być wykorzystane ponadto przy ubieganiu się o miejsce na studiach. Oficjalne poświadczenie nostryfikacji zagranicznego dyplomu staje się w wielu branżach standardowym warunkiem formalnym przyjęcia na wysokopłatne stanowiska, które wymagają wyższych studiów. Do takich branży zalicza się już od lat służba publiczna.

Postępowanie w sprawie uznania kwalifikacji w ogromnej większości przypadków wiąże się z różnego rodzaju kosztami. Do opłat administracyjnych za opracowanie wniosku, dochodzą często koszty tłumaczeń, uwierzytelnień, środków wyrównawczych lub szkoleń dostosowawczych. W zaleznosci od zawodu referencyjnego (zawód referncyjny to najdokładniejszy odpowiednik zawodu wykonywanego za granicą), wysokość takich kosztów moze wahać się między 100 a 600 Euro, a w niektórych przypadkach dochodzi nawet do sumy ponad tysiąca Euro, jeśli konieczne jest odbycie egzaminów. Dla osób mieszkających na terenie Niemiec istnieją możliwości wsparcia finansowego. Najpopularniejsze z nich to finansowanie Federalnej Agencji Pracy (Bundesagentur fur Arbeit), finansowanie w ramach państwowych dotacji finansujących uznanie kwalifikacji zawodowych oraz wsparcie (potencjalnego) pracodawcy.

Postępowanie w sprawie uznania kwalifikacji przeprowadzane jest przez tak zwane właściwe organy ds. uznania (Anerkennugsstellen). Mogą nim być instytucje rządowe, jak np. ZAB - Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen, jak i krajowe ministeria lub urzędy (np. LAGESO - Landesamt für Gesundheit und Soziales w Berlinie).  Celem procedury uznaniowej jest ustalenie, na ile zagraniczne kwalifikacje zawodowe są porównywalne do określonego zawodu referencyjnego (Referenzberuf) w Niemczech. Wynikiem postępowania może być decyzja o pełnej równoważności, czyli całkowite uznanie, uznanie częściowe, wynikające z deficytów programowych lub praktycznych, lub odrzucenie wniosku. W przypadku uznania połowicznego należy wyrównać ustalone deficyty, aby otrzymać pełne uznanie.

W wielkim skrócie, na proces uznania kwalifikacji składają się następujące kroki:

1. Ustalenie tzw. zawodu referencyjnego, do którego porównywany będzie zawód wyuczony za granicą
2. Ustalenie odpowiedzialnego organu ds. uznania
3. Złożenie wniosku wraz z wymaganymi dokumentami i uiszczenie opłaty
4. Decyzja o uznaniu i ewentualne kroki w celu wyrównania deficytów.

Na terenie całych Niemczech znajdują się darmowe i profesjonalne poradnie wspierające w powyższym procesie. Do najważniejszych zaliczają się poradnictwa sieci IQ Netzwerk: https://www.netzwerk-iq.de/foerderprogramm-iq/programmuebersicht. Oficjalnym źródłem informacji dla samodzielnej pracy jest portal informacyjny rządu niemieckiego dotyczący uznawania zagranicznych kwalifikacji zawodowych  www.anerkennung-in-deutschland.de.

„Przyspieszenie i uproszczenie procedur uznawania kwalifikacji (Anerkennungsverfahren beschleunigen und vereinfachen) – tak brzmi sformułowany przez rząd federalny w umowie koalicyjnej cel na lata 2021-2025.  Niemiecki proces uznania kwalifikacji bowiem, choć dokładnie uregulowany zapisami  i teoretycznie możliwy do zrealizowania, w rzeczywistości wymaga udoskonaleń, aby sprawniej i stabilniej rekrutować międzynarodowych specjalistów, a tym samym odpowiadać na coraz większy niedobór wykwalifikowanego personelu.

Uznanie zagranicznych kwalifikacji zawodowych jest procesem kompleksowym i wielostronnym, angażującym wiele zasobów i podmiotów publicznych a do tego nierzadko bezprecedensowym, biorąc pod uwagę indywidualne rozpatrywanie każdego wniosku. Istotnym źródłem kompleksowości i wynikających z niego trudności w przeprowadzaniu procesu uznania jest sam federalizm. Fakt, że wiele zawodów jest regulowanych przez prawo federalne i krajowe powoduje, że nie ma  jednolitego systemu wiedzy i wymiany doświadczeń między organami ds. uznania, procedury różnią się od siebie, a chętni do pracy w swoim zawodzie nierzadko uprawiają tzw. turystykę uznaniową w poszukiwaniu najprostszych i najszybszych procedur dojścia do uznania zawodu.

Niezależnie jednak od kraju związkowego, poziom kompleksowości fachowej i językowej brak oraz przejrzystości dokumentów wystawianych przez organy decyzyjne stanowi dla wielu osób zainteresowanych uznaniem kwalifikacji barierę nie do przejścia.  W monitoringach Bundesinstitut für Berufsbildung(BIBB) prezentowane są przypadki zarzucania całej procedury uznaniowej, ponieważ tekst napisany językiem wysokoformalnym został zrozumiany nie jako uznanie częściowe z perspektywą na całkowite, lecz jako odrzucenie wniosku. To jest niedopuszczalne, biorąc pod uwagę aktualne braki fachowców na niemieckim rynku pracy.

Do wytrwania w i tak już żmudnym procesie uznania zniechęca nie tylko trudny do zrozumienia urzędowy język. Badania z roku 2022 opublikowane przez IQ Fachstelle Beratung und Qualifizierung (https://www.netzwerk-iq.de/fileadmin/Redaktion/Downloads/Fachstelle_Beratung_und_Qualifizierung/FSBQ_Situationsanalyse_Fruehpaedagogik.pdf), w których uczestniczyłam jako ówczesna kierowniczka projektu IQ Anerkennungsberatung Nord- und Ostbrandenburg, koncentrowały się na analizie strukturalnych możliwości wyrównania różnic programowych dla pedagogów wczesnoszkolnych na terenie całych Niemiec, bez których pełne uznanie nie jest możliwe. W przypadku ustalonych deficytów, osoby starające się o uznanie mają zgodnie z ustawą prawo wyboru między egzaminem umiejętności a kursem adaptacyjnym, aby wyrównać różnice i osiągnąć pełną równoważność kwalifikacji. W praktyce jednak taki egzamin często nie jest możliwy, ponieważ w danym kraju związkowym brakuje odpowiednich opcji przygotowania i egzaminowania. Także kursy adaptacyjne, które z założenia łączą praktyki w placówkach przedszkolnych z nauką w szkole lub na uniwersytecie nie są jednak dostępne wszędzie. W słabo zaludnionych rejonach o niskiej infrastrukturze edukacyjnej taki kurs nie zawsze może dojść do skutku, bowiem brakuje…personelu i zasobów czasowych.

Pozostając w temacie czasu: procedura uznania kwalifikacji trwa zbyt długo. Według analiz BIBB z roku 2020 procedura wyrównawcza w zawodach regulowanych trwała średnio ponad rok, aby zakończyć proces i uzyskać pełne uznanie. W 2018 r. wnioskodawcy potrzebowali średnio 266 dni na ukończenie procesu wyrównawczego, w 2020 r. było to średnio 441 dni. Dopiero gdy wniosek zostanie formalnie złożony w całości do właściwego organu uznającego, rozpoczyna się przeprowadzenie postępowania w sprawie uznania (zwany dalej: terminem wydania decyzji). Od tego momentu procedury uznawania są również rejestrowane w oficjalnych statystykach. Czas trwania całego procesu uznawania - od pierwszej informacji do ostatecznej decyzji o uznaniu - nie jest zatem taki sam jak czas trwania odnotowany w oficjalnych statystykach. Wiele osób zarzuca więc szansę na pełne uznanie w obliczu wyzwań, które niezmiernie ciężko dadzą się pogodzić z życiem prywatnym, nie mówiąc już o pracy, która, choć nieadekwatna do kwalifikacji i niskopłatna, jest źródłem utrzymania i często jedynym pewnikiem, dającym poczucie sprawczości i samodzielności w nowym kraju zamieszkania.   

Z drugiej strony, konkretne propozycje zmian płyną od lat nie tylko od pracowników projektów doradczych, na co dzień konfrontowanych z trudnościami i frustracją klientów. Monitorowanie realizacji ustawy o uznawaniu kwalifikacji zawodowych jest jednym z zadań Bundesinstitut für Berufsbildung (BIBB), który od lat publikuje raporty poparte wynikami badań empirycznych (https://www.bibb.de/de/1350.php).

Najważniejsze propozycje uproszczenia i przyspieszenia procesu uznaniowego dotyczą  komunikacji, szczególnie pisemnej, wymaganych dokumentów, możliwości wyrównania deficytów, oraz włączenia do procesu potencjalnych pracodawców.  Organy decyzyjne i inne podmioty uczestniczące w procesie uznania są zgodne co do konieczności zredukowania i ujednolicenia wymagań do minimum, dbając przy tym o przejrzystą i zrozumiałą komunikację. Aby to osiągnąć, konieczne jest sprawne zarządzanie wiedzą, czyli systematyczne wykorzystywanie doświadczeń z poprzednich przypadków. To by zdecydowanie ujednoliciło oraz przyspieszyło opracowywanie nowych wniosków. Digitalizacja uznania kwalifikacji, czyli możliwość złożenia wniosku drogą cyfrową może również pomóc w ujednoliceniu dokumentów i przyczynić się do przyspieszenia procedur.

Wielka szansa na uproszczenie procesu uznania kryje się w modyfikacji oświadczeń od organów decyzyjnych. Informacje w szczególności o wyniku porównania oraz kolejnych krokach w  procesie muszą być sformułowane prostym, zrozumiałym językiem. Dobrym rozwiązaniem może być lista „krok po kroku”, dołączona do oficjalnego pisma.

Oprócz uproszczenia dokumentów i cyfryzacji należy usprawnić dalsze kroki, czyli procedury wyrównania deficytów. Dostęp do środków wyrównawczych lub kursów przygotowawczych powinien być zapewniony wszystkim tak, aby mogły zostać one ukończone w dającej się przewidzieć przyszłości. Może się do tego przyczynić także modyfikacja tych środków poprzez oferty modułowe lub modele pracy w niepełnym wymiarze godzin, co umożliwiłoby wielu osobom pogodzenie uznania z życiem zawodowym i prywatnym.

Aby proces uznawania kwalifikacji przebiegł pomyślnie, należy poszerzyć ofertę kursów językowych, także za granicą. Chociaż umiejętności językowe nie są konieczne do rozpoczęcia procedury uznawania, to są one niezbędne, aby móc uczestniczyć w procesach kwalifikujących i wyrównawczych będących częścią uznania. Wczesna nauka języka w istotnej specjalizacji jest zatem bardzo istotna.

Bardzo istotnym zadaniem jest i będzie informowanie i zainteresowanie potencjalnych pracodawców o możliwościach uznawania kwalifikacji zagranicznych i angażowanie ich w ten proces od samego początku. W ciągu ostatnich latach obserwuję pozytywne zmiany w niektórych procedurach uznaniowych. Niektóre organy ds. uznania redukują lub upraszczają listę wymaganych dokumentów. Jednym z przykładów jest ZAB - Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen : wśród wymaganych dokumentów do nostryfikacji dyplomu wyższej uczelni nie są już wymagane tłumaczenia dyplomów.

Kluczem do sprawnego procesu uznaniowego, zarówno dla osób wykwalifikowanych zainteresowanych procesem, jak i pracodawców szukających siły roboczej, jest szerokopasmowe, dopasowane do grupy docelowej poradnictwo i wsparcie w ciągu całego procesu. Aby usprawniać procedury w czasie rzeczywistym i reagować na aktualne wyzwania i trudności, należy stworzyć strukturę dialogu pomiędzy organami decyzyjnymi, osobami prywatnymi zainteresowanymi uznaniem swoich kwalifikacji jak i przedsiębiorstwami poszukującymi ludzi do pracy. Taka struktura może powstać, jeśli temat uznania kwalifikacji otrzyma więcej uwagi w dyskursie publicznym i co za tym idzie, zasobów personalnych i finansowych na jej rozbudowę.

Warto poinformować się o aktualnych możliwościach uznania u kompetentnych i niezależnych doradców publicznych poradni. Warto korzystać z prawa do uznania kwalifikacji i mówić głośno o niedoskonałościach tego procesu. Tylko tak można go zmienić. Aktywne struktury dialogu w przestrzeniach pozarządowych dają głos wszystkim, którzy chcą podzielić się swoim doświadczeniem i przyczynić się swoim głosem do zmian. Dokładnie tak, jak miało to miejsce 30. sierpnia w Sprachcafe Polnisch w Berlinie, kiedy Biuro Polonii w Berlinie zaprosiło do dialogu wiele zaangażowanych stron. Oby takich spotkań było więcej. Przedstawione powyżej dane i zjawiska nie powinny już bowiem pozostawiać wątpliwości co do faktu, jak ważne jest dziś uznanie kwalifikacji oraz otwarty dialog przy symbolicznym okrągłym stole.

Krzysztofa Bieniak

Krzysztofa Bieniak - socjolożka z kompetencjami pedagogicznymi, jej obszarem działań zawodowych i aktywistycznych jest uznawanie zagranicznych kwalifikacji zawodowych i adekwatna do wykształcenia integracja na rynku pracy, członkini Rady ds. Integracji i Partycypacji w berlińskiej dzielnicy Treptow-Köpenick, gdzie angażuje się miedzy innymi w tematyce klassizmu i (nie)równości społecznej